根據2011年7月開始實施的《社會保險法》，我國的社會養老保險項目被分割成五個獨立運行的養老保險項目：公務員、事業單位職工、城鎮企業職工、城鎮無業居民和農民的養老保險。在這幾個項目中，除了公務員和事業單位職工之外，國家對哪類人群給予力度最大的補助呢？本文將以研究新型農村養老保險制度（以下簡稱“新農保”）為基礎，以凈現值法為工具，通過比較微觀個體（城鎮企業職工、城鎮無業居民和農民）的養老保險終身財政補貼額，確定政府補貼社保資金的主要流向和最大受益群體，探討其中的公平性問題，并提出完善新農村養老保險制度的一些政策建議。注：由于我國多數城市尚未建立城鎮居民養老保險計劃，所以城鎮無業居民一般以以靈活就業人員身份參加城鎮企業職工基本養老保險項目。一、我國新農村社會養老保險制度現狀2009年9月，國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]32號，下文簡稱“《意見》”），建立了個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，保障農村居民老年基本生活。根據這一文件，現行的養老金計發公式如下：基本養老金＝基礎養老金+個人賬戶養老金其中：（1）中央政府確定的基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準。國家根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整全國新農保基礎養老金的最低標準。我們在此假設國家根據通貨膨脹率g上調基礎養老金的最低標準。（2）個人賬戶養老金由個人繳費、集體補助和財政補貼構成。我們假設個人繳費標準為每年100元（最低繳費標準）、集體不補助（國家沒有強制集體組織繳費）、地方政府每年補助30元（最低補助標準）。我們假設每年個人繳費和地方政府補助標準均按通貨膨脹率g進行上調。（3）個人賬戶養老金為個人賬戶儲存額除以計發月數。個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。計發月數的標準是根據城鎮人口預期壽命，本人退休年齡、利息等因素確定的，由國務院統一確定。當前計發月數為139。由此，我們可以得出基本養老金的計算公式：其中，P為基本養老金，即退休領取第一個月領取的養老金，i為名義利率，g為通貨膨脹率，n為繳費年限。二、城鎮企業職工基本養老保險與新農村社會養老保險的主要區別一是保障對象不同。城鎮企業職工養老保險制度（下文簡稱“城保”）主要面向城鎮企業職工、沒有雇主的靈活就業人員以及部分農村被征地人員；而農村社會養老保險主要面向繳費能力較低的成年農民。二是實施力度不同。城鎮職工基本養老保險是依據國家社保相關法規實施強制參保的，雇主和雇員都必須按照規定繳費；而農村社會養老保險則強調的是自愿原則，由政府加以引導，農民自愿參加。三是籌資結構不同。城鎮職工基本養老保險供款方主要是雇主（個人的繳費部分全部納入養老保險個人賬戶，歸個人所有，不參加貧富再分配）。而農村社會養老保險的主要供款方是政府，政府在個人參保繳費時給予一定的財政補貼，在養老金給付時支付每人每月55元的基礎養老金及個人賬戶養老金的兜底。四是繳費和待遇的標準不同。養老保險的待遇享受和費用繳納是直接掛鉤的，多繳納多享受是基本原則。城鎮職工養老保險采用“高繳費、高保障”的模式，而農村社會養老保險遵循“低繳費、低待遇”的原則。以福建廈門市為例，2010年該市在職職工養老保險繳費金額為4812元~24060元不等，廈門市的職工月平均退休金在1800元左右，而城鄉居民養老保險每年最低繳費金額為100元，月平均退休金在200元左右。從這一角度看，兩種養老保險項目是各有特點。城鎮職工養老保險是針對收入較高的人群；農村社會養老保險是針對收入較低的人群，并具有一定的社會福利性質。三、新農保制度的合理性分析下面，我們從兩個方面對新農保制度的分析：一是合理性，新農保制度能否給農民帶來足夠的養老金？二是公平性，相對于其他養老保險項目，國家對新農保項目的補助力度如何？本節將討論第一個問題，下一節討論第二個問題。下面，我們假設：（1）領取養老金的初始年齡是60歲。根據《意見》，年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取養老金。（2）繳費年限為15年。根據《意見》，距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。本文根據最低繳費年限15年進行計算。（3）通貨膨脹率g等于名義利息率i，此時實際利率為零。（4）新農保目前設有五個年繳費標準（100元、200元、300元、400元、500元），本文假設第一年養老保險個人賬戶繳費額為100元/人，政府補貼30元，共計130元。以后各年養老保險個人賬戶繳費額以及政府補貼額根據通貨膨脹率g進行上調。四、養老保險項目的公平性分析我們將一位農民、一位城鎮居民、一位城鎮低收入的企業職工進行比較：農民參加新農村基本養老保險，城鎮居民以靈活就業人員的身份參加城鎮職工基本養老保險；企業職工參加城鎮職工基本養老保險。之所以研究城鎮低收入企業職工，是因為我國城鎮企業職工基本養老保險制度具有一定的收入再分配功能，收入最低的職工在領取養老金時獲得最多的補貼（來自于人際間的轉移支付和政府的財政補貼）。需要指出的是，城鎮企業職工、城鎮無業居民和農民在參保時都建立了養老保險個人賬戶。考慮到養老保險個人賬戶歸個人所有、可繼承的特點，我們認為這部分資金不會發生貧富再分配，因此不納入本節研究范圍，即本節僅研究基本養老金中的基礎養老金。（一）假設條件1、繳費規定。如表2所示，農民、居民和低收入企業職工的繳費率、繳費基數都有所不同。其中，低收入企業職工是指收入低于或等于繳費基數下限（上年當地社平工資的60%）的職工必須按照繳費基數繳費。假設城鎮居民和城鎮職工參保時，當地上年社會平均工資為3000元/月，那么城鎮居民的繳費基數為3000元/月（繳費率為12%），低收入企業職工的繳費基數為1800元/月（繳費率為20%）。假設職工平均工資增長率為5%；由政府出資并支付給農民的基礎養老金的年上漲幅度為同期工資增長率的50%。2、養老金計發辦法。如表3所示，農民、居民和企業職工的基礎養老金計發辦法有所不同。（二）模型測算根據上述假設，我們可以計算出未來各年三類人群的年繳費額和養老金領取額，如表4所示。注：（1）繳費階段表現為資金的給付，視為投資成本，所以用負數表示。（2）從領取養老金的第二年起，養老金逐年上調，上調幅度為工資增長率的50%（這一假設符合我國養老金調整的實際情況）。根據表4數據，我們可以采用凈現值法判斷國家對三類人群的補助力度。如果我們將參加基本養老保險看作是一種長期投資的話，繳費就相當于長期投資中的投資階段，而職工退休后領取養老金則為長期投資中獲得收益的階段。由此，我們可以得出參加養老保險項目的凈現值為：（1）其中，Bt是t年的養老金數額，Ct是t年的繳費成本金額，n為參保人從參加養老保險到去世的全部年限（可為分兩個階段，一是在職時的繳費階段，二是退休后的養老金領取階段），r為貼現率。上述幾項均為已知數，據此我們可以求出參保的凈現值（NPV）。（三）測算結果根據公式（1）和表4，我們可以計算出在不同貼現率下三類人群的參保凈現值（見圖1）。從圖1中可以發現：（1）當貼現率低于5.5%時，凈現值從高到低的排序分別是：城鎮居民、低收入企業職工和農民。（2）當貼現率高于5.5%且低于7%時，凈現值從高到低的排序分別是：城鎮居民、農民和低收入企業職工。（3）當貼現率高于7%時，凈現值從高到低的排序分別是：農民、城鎮居民和低收入企業職工。對于上述結果，我們認為：第一，城鎮居民的凈現值始終高于低收入企業職工的凈現值，這就意味著政府對城鎮居民給予了較大的政策優惠力度，具有一定的合理性。考慮到參保的城鎮居民大都是個體工商戶以及靈活就業人員，政府給予這些人群較大的政策優惠，一方面體現了對低收入群體的參保激勵，另一方面也能夠促進更多的人通過靈活就業方式解決就業問題，免去他們的養老之憂。從操作層面來講，由于城鎮居民參保是自愿的，如果沒有一定的政策傾斜，也無法吸引這部分人群參保。第二，大多數情況下，農民的凈現值都是最低的，意味著農民受財政補貼的力度是最小的。此外，在上述模型計算中我們假設三類人群的預期壽命均為80歲。第五次全國人口普查數據顯示，2000年，我國城鎮居民平均預期壽命為75.21歲，而農村人口平均預期壽命為69.55歲。如果考慮到農民的預期壽命低于城鎮居民，那么農民的凈現值與居民的差異就更大了。五、主要結論如前所述，我國基本養老保險制度是割裂的，各個項目之間不發生財富轉移，沒有貧富再分配的功能。這種制度客觀上造成了城鎮保險轉制成本和基金缺口由城鎮職工自行承擔，即城鎮退休職工的養老金由城鎮在崗職工負擔，農民不承擔改革成本，對農民是有利的。當然，目前新農保制度也存在許多問題：1、地方財政負擔過重。（1）基礎養老金部分。目前中央確定的基礎養老金為55元，有條件的地方可以在此基礎上提高當地基礎養老金標準。中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補助50%。基礎養老金的標準由省級財政根據當地財力確定。這就造成財政緊張的地區連最低養老金都無法保證，而財政寬裕的地區可以大幅度地提高基礎養老金的標準（見表4），加大了地區間的收入差距。（2）個人賬戶養老金部分。作為個人賬戶繳費的配套補助，地方政府每年需要至少補貼每位農民30元。這部分資金常常由省與縣級財政共同承擔，造成縣級財政負擔較重。以江西省為例，補貼資金由省財政負擔24元，縣（市、區）財政負擔6元。對農村重度殘疾人，由省、縣（市、區）政府為其代繳全部最低標準的養老保險費100元，代繳資金省財政負擔80%，縣（市、區）財政負擔20%。由于農民繳費金額越高，地方政府的補助額也越高，可能導致地方政府推動農民參保繳費的積極性不高。2、地方財政負擔苦樂不均，有失公平。與城鎮企業養老保險制度不同的是，農村社會養老保險制度要求參保人在戶籍地參保。由于全國各省的農業人口比重差異非常大，2009年底我國農業人口比重為53.41%，然而，落后省份（例如西藏、貴州、甘肅、云南）的這一指標均在65%以上，而上海和北京等發達省市的農業人口比重僅有15%。一些農業大省將由于農業人口眾多而付出較大的財政代價，一些直轄市或工業大省則因農業人口較少而只支付較低的財政資金。3、補助力度太低。如前所述，每位農民每年可領取基本養老金828元，夫妻雙方每年可領取1656元。與2011年我國農村居民家庭人均純收入（6977元）相比，夫妻雙方的養老金收入僅占家庭人均純收入的比例僅為23.74%，遠遠低于國際勞工組織的最低養老金標準險（不低于在職人員年平均收入的40%）。雖然這一做法符合新農保“低水平、廣覆蓋”的實施原則。但從長期看，統籌城鄉發展，真正解決農村養老問題，使消費成為拉動我國經濟增長的主要力量，仍應該切實逐步提高替代水平。當前，我國城鎮職工養老保險的替代率為60％左右，由于城鄉居民收入比達到了3.33_l，即便考慮農民還有土地保障等傳統保障因素，新農保制度逐步完善后農村居民基本養老金（基礎養老金+個人賬戶養老金）的替代率也不應低于50％。如果考慮社會保障特有的調節收入分配、利益關系，促進社會和諧的功能，以及逐步縮小城鄉社會養老保險制度籌資和待遇水平的差距，農村社會養老替代率還應有進一步的提高。世界銀行在《1990年世界發展報告：貧困》中首次采用并介紹了“每人每天1美元”的貧困線。世界銀行最近的一次更新是在2008年的3月，即依據2005年的價格將國際貧困線提高到1天1.25美元。而亞洲開發銀行在2008年對13個亞洲發展中國家進行的指標分析中，所使用的國家貧困線的均值是1天1.35美元。我們認為養老金的最低水平不應低于國際公認的貧困線水平。如果我們取1.5美元/天的標準，那么最低月養老金標準應該至少在300元以上。4、一些制度規定有失公平。第一，現行模式按照“量額補助”的方式，容易造成馬太效應。目前新農保的繳費標準設為100元、200元、300元、400元和500元5個檔次，個人多繳費，地方政府多補助（見圖2）。我們認為每個農民的經濟狀況不同，“多繳費、多補助”的規則將造成農民之間的馬太效應，富者越富、窮者越窮。第二，養老金沒有與參保年限掛鉤，容易造成道德風險。新型農村社會養老保險制度規定農民可自愿參保，沒有強制性，因此大多數農民可能選擇在繳費滿15年以后就不再繳費，這必將導致今后的養老金給付水平過低，難以維持晚年生活開支。目前一些省市社保部門已經看到這個問題，并進行補充和完善。例如：2010年2月出臺的《杭州市城鄉居民社會養老保險實施意見》規定，城鄉居民養老保險待遇由基礎養老金、個人賬戶養老金和繳費年限養老金三部分組成，其中繳費年限養老金月標準根據長繳多得的原則，按繳費年限分段計發。我們認為這一做法可以在全國范圍內推廣實施。5、人群間不公平。第一，對農民的補助力度較小。如前所述，政府對城鎮居民、農民和低收入企業職工都有一定的財政補助，但對農民的補助額最低。收入最低的農民得到的社保補助最少，有違基本的財政公平原則。第二，部分城市居民成為“夾心層”，成為被社保“遺忘的角落”。從本文的計算中可以看到，政府對城市居民參保實施了較大的政策傾斜力度，優惠程度甚至超過了農民。但部分城市居民仍然未能享受到，究其原因在于繳費金額過高。對于許多大齡失業人員來講，每年4000元以上的繳費額是很高的門檻。對于這部分人員來講，“低繳費、低享受”的新農保制度也許是最合適的，但宥于其城鎮戶籍身份，無法參加新農保，成了“夾心層”。6、按人群設立養老保險制度將造成新的不公平。當前，我國養老保險項目被割裂成幾個獨立運行的養老保險項目。然而，人的身份是會變化的，因此，每年都有大量的人在各項養老保險制度間進行轉換，對社會來說這增加了管理成本，對個人來說也增加了人員流動的風險和成本，反過來又會約束人員在不同社會角色間的正常流動，這對社會來講也是利少弊多。我們認為不需要為農民、城鎮居民和城鎮職工分別建立三套養老保險制度，而應將其統一為一個完整的制度。因為歸根到底，農民和城鎮居民只不過是收入較低的群體而已。此外，制度割裂就難免會出現制度覆蓋的“盲點”。目前60歲以上的城鎮老年居民中有許多人既不能被城保覆蓋，也無法被新農保覆蓋。以昆明市為例，截至2009年底，昆明市18周歲以上的常住城鎮居民有191.27萬人，其中，141萬人已有各種社會養老保障，近50萬尚未納入社會基本養老保險統籌范圍的人，這些人多為年輕時無業或繳費年限達不到領取城鎮企業職工養老金資格的城鎮居民，他們面臨老無所養的窘境。7、制度銜接尚不明確。目前，農民工流動頻繁，他們可能在城市安家成為市民，也可能回到農村。他們如果在企業參加了城鎮職工基本養老保險，并且享受城保待遇，那就不用參加“新農保”了；如果沒達到享受城保待遇的要求，比如累計繳費不滿15年，他們可以按有關規定，把城保的繳費積累轉入“新農保”個人賬戶，按“新農保”的規定領取養老金。當農民工由城保轉入新農保以后，領取新農保養老金，那么原來他們在城市打工期間雇主繳費部分就被忽略了。換一句話講就是，如果繳費年限相同的話，在城里打工多年的農民工與在終身農村的農民的基礎養老金是完全相同。這顯然對于在外打工多年的農民工而言是不平等的。總之，我國新農村社會養老保險制度已在全國范圍內初步建立起來，并取得較好的實施效果。但是，與城鎮企業職工養老保險制度相比，新農村社會養老保險制度還存在許多問題，還需要在公平性、合理性等方面進一步調整和完善。