城投集團是一種特殊的市場經營體，它兼具事業單位和國有獨資公司的性質。這類機構的核心盈利模式是政府補貼，反映了政府在城市基礎設施建設和房地產開發等領域的間接干預。其誕生于90年代初，隨著政企分離政策的實施，城投公司被賦予政府在這些領域的職能，通常擁有深厚的政府背景和強大的經濟實力。

最初，城投公司的運作模式主要依賴財政撥款和擔保貸款，但隨著1995年《擔保法》的出臺，這種模式面臨挑戰。然而，2008年經濟刺激政策的出臺，特別是4萬億投資的推出，推動了城投公司的發展，商業銀行開始大力支持國家重大項目和基礎設施建設。隨后，政府開始將公用企事業單位的資產注入城投公司，如供水、公交等，以增強其投融資功能。

到了2010年，為了防止地方政府過度依賴補貼，國家發改委在2881號文里規定，城投公司的主要收入需由自身經營產生，政府補貼占比不得超過30%。這一規定旨在保持財政健康，避免中央政府出現大規模財政赤字。總的來說，城投集團是政府在市場中維護基礎設施建設的重要工具，其運營模式和政策背景反映了我國城市發展和財政管理的變遷。