長期以來,統一的行政法典一直被許多人視為非分之想。行政權的不斷擴張、行政事務的紛繁復雜以及國外鮮有行政法典的現實,使行政法法典化的思路一直難以被立法部門及行政法學界的主流所接受。但隨著行政法學研究的深入及國內外行政法治的發展,克服行政法法典化的技術障礙已觸手可及,在此背景下,中國行政法是否應和其他部門法一樣,選擇一條法典化的發展道路,這關系著中國行政法發展的宏觀戰略和未來形貌,值探討。一、行政法法典化的技術障礙迄今為止,認定行政法難以法典化的理由顯然出自技術方面的考慮。“行政法之所以不存在統一的法典,其原因有三:第一,行政法所調整的對象———行政關系過于廣泛,且多種多樣,各種不同的行政關系又在較大的別,很難以統一的規范加以調整;第二,部分行政關系的穩定性低,變動性大,有必要留給法律位階較低的法規和規章調整,而不宜由統一法典進行規范;第三,行政法作為一個獨立的法律部門產生較晚,規范各種行政關系的基本原則尚未完全形成,有些基本原則雖已形成,但尚不完全成熟,從而不具備將之編篡成統一法典的條件。”①為了論述的方便,筆者將上述三點原因分別概括為行政關系廣泛說、行政關系不穩定說、行政法不成熟說。首先,對于行政關系廣泛說,筆者認為并不能服眾。與其他部門法相比,很難說行政法的調整對象比民法的調整對象更廣泛。現代行政權的觸角盡管已延伸至從搖籃到墓地的時空領域和社會領域,但其基礎仍然是人與人之間的財產及人身關系,即民事關系。從這種意義上說,無論被涂上了權力色彩的行政關系如何擴張,其范圍都難以超越作為其基礎的民事關系。就淵源而言,總是先有涉及搖籃和墓地的民事關系,才會有針對搖籃和墓地的行政關系;總是先有涉及互聯網上的“網財”的民事關系,才會有針對“網財”的行政關系。作為公法關系的行政關系與作為私法關系的民事關系之間的這種淵源關系,使行政關系廣泛說失去了賴以立論的歷史佐證。而且,行政活動的種類再多,也多不過民事活動,甚至不見得多于形形色色的犯罪活動。而不同的行政關系之間的差別,也很難說比不同民事關系之間的差別更大,甚至不好說比不同性質的犯罪間的差別更大。更何況,行政關系的廣泛性是近現代行政權擴張的結果,在奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的年代,西方國家行政關系的范圍并不算廣泛,但行政法的法典化仍然沒有實現。因此,按照行政關系廣泛說的邏輯,既解釋不通民法和刑法何以能夠法典化的現實,也解釋不通在行政關系簡單的年代行政法何以仍然沒有實現法典化的現象,以行政關系廣泛說為依據來反對行政法的法典化,恐怕難以自圓其說。其次,就行政關系不穩定說而言,其立論的依據,實際上是擔心統一的行政法典會損害行政機關應對豐富多彩的社會事務的能力,但這種擔心實際上并不必要。因為,統一的行政法典并不會將所有的行政法規范一網打盡———正如民法典也沒有將所有的民事規范一網打盡一樣,統一的行政法典既不會完全取代法律位階較低的行政法規、規章和其他規范性文件,也不會取消行政機關的自由裁量權及行政立法權,甚至不會影響立法機關在行政法典之外制定單項行政法律的權力,因而不會損害行政機關的應急能力,也不會降低行政機關的回應性。最后,對于當今各國罕有行政法典的原因,應當承認,行政法不成熟說提出了一種非常有力的解釋。正是由于行政法及行政法學的不成熟,才導致支持行政法法典化的主張無論在立法實踐領域還是學術研究領域都難以占據主流地位。但另一方面,任何法律部門及法律學科都有一個由不成熟走向成熟的發展過程,而法典化則是其成熟與否的重要標志。顯然,行政法不成熟說有助于我們認識行政法在過去為何無法實現法典化,卻不能用來否定行政法法典化的未來趨勢。隨著行政法及行政法學的漸趨成熟,行政法完全可以緊隨民法、刑法等其他部門法的腳步,走上一條法典化的發展道路。值得注意的是,行政法法典化的技術障礙不僅在理論上可以克服,在實踐中也同樣可以跨越。拋開已成為歷史的德國、前蘇聯等國在此方面的努力不談,《荷蘭一般行政法》的生效、一些國家和地區行政程序法典所呈現出的實體化的傾向(即,行政程序法中納入實體性條款)、以及卷帙浩繁的美國聯邦行政法典的編篡,都表明阻礙行政法法典化的技術障礙絕非堅不可摧。二、行政法法典化的非技術障礙如果說過去各國行政法難以實現法典化的原因主要出自技術障礙的話,目前阻礙我國行政法法典化的深層原因則主要出自非技術障礙。這種非技術障礙主要表現為兩方面:一是對行政法法典化的現實意義認識不足,二是行政領域的立法存在路徑依存。(一)對行政法法典化的現實意義認識不足行政法法典化的意義不僅在于使行政法形式上更加美觀,更重要的是,它具有如下現實意義:1.減少行政法制中的法律沖突法典化最明顯好處在于它能夠減少和避免行政領域單項立法之間的法律沖突。在法典化之前,由于在行政領域存在著若干個單項法律,這些法律盡管都由全國人大或全國人大常委會制定,但由于其側重點不同、參與起草的部門不同、審議的人員不同、制定的時間及背景不同,因而在同一事項上的規定可能會有所不同。同時由于各個單項立法均屬同一個法律位階,互不隸屬,且缺乏可以統轄這些單項立法的行政法律原則,這樣在同一事項上的不同規定就演變成為法律沖突。而在法典化之后,行政領域的一些單項立法被并入行政法典之中,且行政法典確立了統一適用于行政一般領域的行政法原則,這既有利于避免或減少在同一事項上存在不同的法律規定,又有利于解決因這些不同的法律規定而產生的法律沖突。2.彌補行政法制中的法律空白盡管我國的行政法制建設取得了長足進步,但行政法領域的法律空白依然存在,而且還會繼續存在。由于行政領域的單項法律均各管一段,在這些單項法律間的空白地帶行政權就處于無法可依的狀態。在此無法可依的空白地帶,無論行政機關有所做為還是裹足不前,均會均會授人以柄,受到來自不同利益群體的責難。而統一的行政法典通過對行政法基本原則的確立,可以為行政機關在法律空白地帶行使權力或約束權力提供法律依據,從而彌補行政法制中的法律空白,使政府擺脫進退失據的尷尬境地。3.減少行政法制中的重復條款在目前單項行政法律中,存在著一些內容完全雷同或基本相近的條款。例如,無論行政處罰法、行政許可法,還是起草過程中的行政強制法,均有內容相近的關于行政公開的條款。這些內容重復的條款,不僅增加了行政法制中的條款數量,制造了行政法條款的虛假繁榮,而且還為起草、審議及學習掌握該條款增加了不小的工作量。制定統一的行政法典可以將這些內容雷同或相近的條款合并集中,從而消除行政法制中的條款泡沫。4.避免公法拖累私法盡管私法公法化是一股世界性的潮流,公法與私法之間仍然存在著一條大致清晰的分界線。但在我國,公法與私法的界限卻常常為人所忽視,從而導致私法侵凌公法的現象,即在原本屬于私法體系的法律文件中不適當地吸納公法條款。而基于該公法條款而引發的爭議,又拖累了該私法文件的審議通過,由此導致公法拖累私法的現象。有關行政壟斷條款的爭議對于反壟斷法的影響,即是公法拖累私法的典型事例。②這種具有中國特色的公法拖累私法的現象的出現,其原因固然非常復雜。但公法與私法之間的界線不被國人所尊重,也是其中重要的原因。而行政法典的出臺,有助于國人明確公法與私法的界線,從而有助于消除或減少公法拖累私法的現象。應當指出的是,對于行政法法典化的上述現實意義,無論學界還是立法部門在理解上并不存在困難,但由于對行政法法典化的現實意義認識不足,學界和立法部門對行政法的法典化表現得相當冷淡。