一、抗訴
2007年修訂的《民事訴訟法》第十四條規定了人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督,該條明確規定了國家監督權對民事訴訟領域的監督。根據《民事訴訟法》第一百八十七條的規定,人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,如果有法律規定的法定情形的可以按照審判監督程序提出抗訴。可見,作為民事檢察監督的方式是民事抗訴,對象是已發生法律效力的民事判決、裁定。但是在審判實踐中,最高人民法院已經作出了一些司法解釋,不斷限制各級人民檢察院對法院執行裁定行為的法律監督。如1995年最高人民法院《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》規定:“人民法院為了保證已發生法律效力的判決、裁定或者其他法律文書的執行而在執行程序中作出的裁定,不屬于抗訴的范圍。因此,人民檢察院針對人民法院在執行程序中作出的查封財產裁定提出抗訴,于法無據,人民法院不與受理。”再如,1996年最高人民法院《關于檢察機關對先予執行的民事裁定提出抗訴人民法院應當如何審理問題的批復》規定:“對于人民法院在案件審理過程中作出的先予執行的裁定,因案件尚未審結,不涉及再審,人民檢察院提出抗訴,于法無據。如其堅持抗訴,人民法院以書面通知形式將抗訴書退回提出抗訴的人民檢察院。”可以明顯看出,最高人民法院的司法解釋幾乎排斥了民事檢察監督在民事執行程序中的適用,由此產生了一系列消極的司法影響。
二、檢察建議
2000年最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四十七條規定:“有下列情形之一的,人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議:(一)原判決、裁定符合抗訴條件,人民檢察院與人民法院協商一致,人民法院同意再審的;(二)原裁定確有錯誤,但依法不能啟動再審程序予以救濟的;(三)人民法院對抗訴案件再審的庭審活動違反法律規定的;(四)應當向人民法院提出檢察建議的其他情形。”其中的第(二)、(四)項規定就成為檢察機關以檢察建議的方式對民事執行工作進行監督的法律依據。
從實踐的情況看,使用這種方式對民事執行工作進行監督也最為普遍,但是由于沒有明確的質量要求,一些辦案人員在思想上對檢察建議的針對性沒有足夠的重視。制作前不作認真調查,制作時也較輕率,問題把握不準,建議的改進措施不具體,方案缺乏可行性,指出的問題多有雷同,改進措施大同小異,這樣的檢察建議不僅使建議本身流于形式,也使得被建議單位難以接受,影響其整改的積極性。因沒有制度規定,一些辦案人員對檢察建議的后續工作不重視。在檢察建議發出后,對其執行情況不聞不問,漠不關心,也不主動向被建議單位征詢意見,了解執行情況和整改中存在的困難。客觀上不僅造成了有限的司法資源的浪費,也使檢察建議失去了實際意義。同時,還會影響檢察機關的形象。現在的考核制度將檢察建議的數量作為考核唯一的標準,這就導致了檢察機關相關職能科室在制作檢察建議的時候,以追求數量為目的,不注重檢察建議的質量,對不同的單位、不同的事實所發出的檢察建議一模一樣,只是換了一個臺頭。或者開始的時候不發,到了考核時間臨近時,集中發送,內容雷同。或者只管發,不進行回訪、督促,對于是否采納、是否整改從不過問。
在實踐中,檢察建議遇到的最大問題就是其效力問題。現行法律未明確規定檢察建議的效力,導致法院對檢察建議不予理睬或不予答復,這不僅有損檢察機關的權威,而且挫傷了檢察辦案人員的工作積極性。
三、監督意見
自2003年起,在我國的海南省檢察院對法院民行案件執行中存在的錯誤所發的法律文書,不再稱“檢察建議書”或“檢察意見書”,而是統一稱為“監督意見書”,他們認為“監督意見書”更符合檢察機關的主體身份和地位,也更能彰顯法律監督的分量和意義。并且監督意見書直接發給法院院長。實踐證明,這種做法也更能引起法院的重視。
四、糾正違法通知
《人民檢察院刑事訴訟規則》規定了糾正違法通知書的檢察監督方法,其第三百八十六條第一款、第三款規定:“人民檢察院發現公安機關或者公安人員在偵查或者決定、執行、變更、撤銷強制措施等活動中有違法情形的,應當及時提出糾正意見。”“對于情節較重的違法情形,應當報請檢察長批準后,向公安機關發出糾正違法通知書。”但在民事行政訴訟的法律監督規定中卻沒有這一制度。
與檢察建議或監督意見相比,糾正違法通知書看起來有更大的強制性,也正因為如此,有的法院的抵觸情緒更大,通常以沒有根據為由拒絕接受;有的法院認為檢察機關既然有權對民事執行工作進行監督,其監督方式可以探索,也愿意接受此種監督方式,本著有過則改的原則處理此類執行監督案件。
五、暫緩執行建議
暫緩執行檢察建議是檢察建議的一種,有的是檢察機關在辦理民事、行政抗訴案件中對將來可能造成執行回轉困難的案件提出的,也有的是在對法院民事執行活動進行監督中提出的。最高人民法院在2000年《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執行建議問題的批復》中認為檢察機關不應提出此類建議,但一些地方的檢察機關和其他有關部門仍在嘗試進行這項工作。修正后的新民訴法總則部分,沒作任何改動。在執行程序一編中,對于檢察院的監督同樣只字未提。只是在規范執行行為,規定救濟途徑方面作了相應的規定:一是增加規定了執行異議,指出當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的,可以向負責執行的法院提出書面異議。對法院駁回異議的裁定不服的,可以向上一級法院申請復議;二是增加規定了變更執行法院的制度,賦予當事人向上一級法院申請執行的權利。上述規定,雖然在規范執行行為的立法方面取得了一定進步,但是仍然將檢察機關的監督排除在外,無法走出“自己人監督自己人”的誤區。
六、現場監督
與前述幾種監督方式屬于事后監督不同,現場監督是一種事中監督,或者被稱為同步監督。1990年9月3日最高人民法院、最高人民檢察院發出的《關于開展民事經濟行政訴訟法律監督試點工作的通知》規定的法律監督的方式包括:“應人民法院邀請或當事人請求,派員參加對判決、裁定的強制執行,發現問題,向人民法院提出。”這里面包括了參與執行的現場監督方式。實踐中,通常是由法院邀請,或者由地方黨委、人大安排,對民事執行中的重大、疑難、復雜等案件,由檢察機關派員到執行現場,支持法院依法執行,對發現的問題及時向法院提出。一些法院希望檢察機關通過此類方式支持法院的執行工作,并通過人大、黨委等部門做工作要求檢察機關參與執行活動,進行現場監督,但也有人對此提出不同意見。